Длящееся административное правонарушение понятие

Практические вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности при выявлении длящихся административных правонарушений
Определение длящегося административного правонарушения

В правоприменительной практике довольно часто возникают проблемы, связанные с правильным определением срока давности привлечения к административной ответственности за длящиеся административные правонарушения.

Важность правильного исчисления такого срока обусловлена тем, что его истечение, как указано в пункте 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), является обстоятельством, в силу которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Кроме того, необходимо отметить, что наблюдается рост дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, который свидетельствует об увеличении их значимости. Тем важнее исследовать вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности.

Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Для правильного исчисления давностного срока привлечения к административной ответственности в первую очередь необходимо установить, является ли правонарушение длящимся. КоАП РФ не дает определения такого рода правонарушениям.

Судебная практика восполнила этот пробел. В соответствии с пунктом 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление Пленума ВС РФ N 5) длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

Данная позиция отражена в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 19.02.2008 N 11938/07 и от 26.02.2008 N 9199/07 , согласно которым длящееся правонарушение выражается в длительном непрекращающемся невыполнении обязанности, возложенной на нарушителя законом.

В науке административного права отмечается, что длящееся правонарушение отличается непрерывным осуществлением состава в течение определенного периода времени .

Бахрах Д.Н. Проблемы длящихся правонарушений // Современное право. 2005. N 11. С. 21.

Определение момента обнаружения длящегося административного правонарушения

Актуальным остается вопрос о моменте обнаружения длящегося административного правонарушения, поскольку часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ связывает определение срока давности привлечения к административной ответственности именно с моментом обнаружения указанного правонарушения.

Согласно пункту 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

В пункте 14 Постановления Пленума ВС РФ N 5 также разъяснено, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

В соответствии с пунктом 4 Постановления 23 Пленума ВС СССР от 04.03.29 «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям» (в редакции Постановления Пленума ВС СССР от 14.03.63 N 1) длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти).

Анализ судебной практики позволяет говорить об отсутствии единой позиции относительно установления момента обнаружения длящегося административного правонарушения. В практике сложились различные точки зрения по данному вопросу.

Государственный инспектор пожарного надзора Кольского района 09.10.2007 провел проверку соблюдения требований пожарной безопасности в принадлежащей предприятию котельной. В результате проверки было обнаружено, что предприятием длительное время не устраняются нарушения требований пожарной безопасности.

По материалам проверки государственным инспектором пожарного надзора Кольского района составлены акт от 09.10.2007 и протокол об административном правонарушении от 30.11.2007, а Постановлением главного государственного инспектора пожарного надзора Кольского района от 30.11.2007 предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 руб.

Не согласившись с данным решением, предприятие обжаловало его в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 01.02.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе заявитель в числе прочего указал, что Постановление по делу об административном правонарушении от 30.11.2007 вынесено за пределами установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующими обстоятельствами.

В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении по данной категории дел не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Частью 2 данной статьи предусмотрено, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 названной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Совершенное предприятием правонарушение относится к длящимся. Из материалов дела следует, что днем его обнаружения является 09.10.2007 (дата составления акта проверки). Постановление по делу об административном правонарушении было вынесено 30.11.2007, то есть в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

При этом кассационная инстанция отклонила довод жалобы о том, что ранее, в 2000 и 2001 гг., в отношении предприятия органами государственного пожарного надзора выносились предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, допускаемых в здании котельной, отметив, что выявление органами государственного пожарного надзора соответствующих нарушений до составления акта от 09.10.2007 не свидетельствует о том, что совершаемое предприятием правонарушение прекратилось. Из материалов дела следует, что нарушения требований пожарной безопасности предприятием не устранялись, то есть правонарушение продолжалось. Таким образом, обнаружив 09.10.2007 при проведении очередной проверки факт нарушения предприятием требований пожарной безопасности, органы государственного пожарного надзора правомерно возбудили в отношении заявителя дело об административном правонарушении и привлекли его к административной ответственности.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не нашел оснований для удовлетворения жалобы (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.05.2008 по делу N А42-7374/2007).

Государственная жилищная инспекция Алтайского края (далее — Инспекция) 22.08.2007 провела проверку, в ходе которой установила факт отсутствия подачи обществом горячей воды.

По данному факту 24.08.2007 на основании акта визуального осмотра жилого дома (квартиры) от 22.08.2007 в отношении общества Инспекцией составлен протокол об административном правонарушении.

По результатам рассмотрения материалов проверки Инспекция вынесла Постановление от 30.08.2007 о привлечении общества к административной ответственности по статье 7.23 КоАП РФ с назначением наказания в виде взыскания 10 000 руб. штрафа. Общество обжаловало данное Постановление в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 29.10.2007 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель подал кассационную жалобу, в которой указал, что общество было привлечено к административной ответственности с нарушением срока, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, поскольку правонарушение было обнаружено 27.06.2007, а не 22.08.2007.

Суд кассационной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения, поддержав его вывод о том, что срок давности привлечения общества к административной ответственности административным органом не пропущен, поскольку административное правонарушение обнаружено Инспекцией 22.08.2007 (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 29.02.2008 N Ф04-1231/2008(1140-А03-31)).

В приведенных примерах суды исходили из того, что момент обнаружения длящегося административного правонарушения связан с фактическим выявлением административным органом обстоятельств, указывающих на несоблюдение юридическим лицом или предпринимателем требований законодательства, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность. При этом обнаружение правонарушения, как видно из данных примеров, не связывается с датой составления протокола об административном правонарушении.

Вместе с тем существует иная позиция по вопросу об определении момента обнаружения длящегося административного правонарушения.

Территориальным отделом Госпожнадзора (далее — Госпожнадзор) проведены внеплановые мероприятия по контролю и надзору за исполнением обществом требований пожарной безопасности на территории АЗС. По результатам проверки Госпожнадзор составил акт от 08.06.2007 и выдал обществу предписание от 08.06.2007 об устранении нарушений требований пожарной безопасности в срок до 17.09.2007.

Межрайонный прокурор на основании материалов проверки Госпожнадзора Постановлением от 20.06.2007 возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении и обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 22.08.2007 общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что днем обнаружения административного правонарушения является 20.06.2007 — день вынесения межрайонным прокурором Постановления о возбуждении дела, в связи с чем решение суда первой инстанции о привлечении общества к административной ответственности принято с нарушением срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.10.2007 по делу N Ф04-7568/2007(39691-А03-6)).

Таким образом, суд кассационной инстанции в приведенном деле определил, что моментом обнаружения длящегося административного правонарушения является день вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (составления протокола об административном правонарушении), а не день обнаружения и фиксации правонарушения (акт проверки Госпожнадзора).

Полагаем, что с таким подходом трудно согласиться в силу следующего.

На основании пункта 14 Постановления Пленума ВС РФ N 5 днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

В соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ должностные лица Государственного пожарного надзора вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Следовательно, поскольку в приведенной ситуации должностные лица административного органа (Государственного пожарного надзора) были вправе составлять указанный протокол, то, по нашему мнению, вменяемое обществу правонарушение считается выявленным с даты составления акта по результатам проверки.

Кроме того, если обратиться к буквальному толкованию текста части 2 статьи 4.5 КоАП РФ, то можно увидеть, что момент обнаружения административного правонарушения не связывается в данной норме с моментом составления протокола об административном правонарушении или, как указано в последнем примере, с моментом вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Такой же точки зрения придерживается Федеральный арбитражный суд Московского округа, который в Постановлении от 11.09.2008 по делу N А40-19264/08-121-204, отклоняя довод жалобы административного органа о том, что срок для привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента составления протокола об административном правонарушении, указал, что статья 4.5 КоАП РФ связывает начало течения срока для привлечения к ответственности не с моментом составления протокола, а с моментом обнаружения правонарушения.

Эта позиция подтверждается Президиумом ВАС РФ, который в Постановлении от 07.12.2004 N 8981/04 отметил, что поскольку начало течения срока давности привлечения к административной ответственности определяется днем совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — днем его обнаружения, дата составления протокола об административном правонарушении не влияет на исчисление срока давности.

Вместе с тем в Постановлении Президиума ВАС РФ от 12.07.2005 N 1487/05 рассмотрен случай, когда факт обнаружения длящегося административного правонарушения был зафиксирован только постановлением прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. ВАС РФ определил срок давности привлечения к административной ответственности с момента вынесения прокурором указанного Постановления.

Таким образом, для определения момента обнаружения длящегося административного правонарушения следует исходить из даты фиксации нарушения соответствующим административным органом.

Исчисление срока давности при повторном обнаружении длящегося административного правонарушения

Между тем возникают ситуации, когда административный орган, обнаружив совершение лицом длящегося административного правонарушения, не привлекает его к административной ответственности, однако при проведении повторной проверки устанавливает, что это же лицо продолжает совершать данное нарушение.

Проблема определения административным органом срока привлечения к административной ответственности в данном случае сводится к ответу на вопрос: можно ли исчислять срок давности привлечения к административной ответственности с момента обнаружения административным органом длящегося правонарушения при повторной проверке?

По этому вопросу судами высказано несколько точек зрения.

Территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю (далее — Управление) 19.12.2006 провело проверку, в ходе которой установило нарушение обществом санитарных норм и правил. Результаты проверки отражены в акте от 19.12.2006 и протоколе об административном правонарушении от 19.12.2006. Управлением 23.01.2007 вынесено Постановление о привлечении общества к административной ответственности по статье 6.3 КоАП РФ. Общество обжаловало Постановление Управления в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 15.02.2007, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 05.04.2007, требования общества удовлетворены. Арбитражный суд исходил из того, что по одним и тем же фактам правонарушения, которые были первоначально выявлены в ходе проверки в августе 2006 г., 23.01.2007 привлечены к ответственности как руководитель общества, так и само общество, причем срок для привлечения к ответственности общества истек.

Суд кассационной инстанции, оставляя судебные акты без изменения, подчеркнул, что объективная сторона совершенного обществом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 6.3 КоАП РФ, установлена Управлением в августе 2006 г., Постановление же о привлечении к административной ответственности вынесено 23.01.2007, то есть за пределами установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срока (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.07.2007 по делу N Ф04-4483/2007(35870-А03-29)).

Отдел государственного пожарного надзора по Кировскому району города Саратова УГПН ГУ МЧС России по Саратовской области (далее — Отдел пожарного надзора) на основании распоряжения от 10.08.2007 в период с 10.08.2007 по 16.08.2007 провел проверку в отношении общества, эксплуатирующего производственный объект, в ходе которой установлено отсутствие у него лицензии на эксплуатацию пожароопасного производственного объекта. По результатам проверки Отдел пожарного надзора 16.08.2007 составил протокол об административном правонарушении и направил материалы проверки в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 13.09.2007, оставленным без изменения Постановлением апелляционного суда от 13.11.2007, общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ. При этом суды пришли к выводу о том, что двухмесячный срок привлечения общества к административной ответственности не пропущен.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа отменил судебные акты и отказал в удовлетворении заявления Отдела пожарного надзора о привлечении общества к административной ответственности в силу того, что административное правонарушение, заключающееся в отсутствии лицензии на эксплуатацию пожароопасного производственного объекта, было выявлено в ходе проведенной проверки на основании распоряжения от 12.02.2007 в период с 22.02.2007 по 15.03.2007. Доказательством обнаружения такого правонарушения является акт проверки от 19.03.2007 и адресованное обществу предписание от 23.03.2007 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Кассационная инстанция отметила, что, несмотря на обнаружение правонарушения и наличие у лица, его обнаружившего, полномочий на составление протокола об административном правонарушении, в порядке статей 28.1, 28.2, 28.5 КоАП РФ указанный протокол в установленные сроки в отношении общества не был составлен и составлен только по результатам повторной проверки, проведенной 16.08.2007.

В связи с этим суд кассационной инстанции посчитал, что на момент обращения заявителя в арбитражный суд и рассмотрения дела срок давности привлечения общества к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, истек, поэтому заявление Отдела пожарного надзора удовлетворению не подлежит (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.02.2008 по делу N А57-16227/07-45).

Как видно из этих примеров, арбитражные суды пришли к выводу, что давностный срок привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, следует исчислять со дня первого, а не повторного (последнего) обнаружения административного правонарушения.

Однако судами высказана и другая позиция, которая сводится к тому, что срок давности привлечения к административной ответственности необходимо исчислять с момента повторного (последнего) обнаружения длящегося административного правонарушения.

В связи с этим представляют интерес следующие дела.

Отдел государственного пожарного надзора по Рыбинскому и Пошехонскому районам Ярославской области (далее — Отдел) в период с 13.11.2006 по 20.11.2006 провел внеплановую проверку соблюдения требований пожарной безопасности в обслуживаемом учреждением доме и выявил ряд нарушений требований противопожарной безопасности. Государственный инспектор Отдела составил протокол об административном правонарушении от 27.11.2006, рассмотрев который заместитель главного государственного инспектора Рыбинского и Пошехонского районов Ярославской области по пожарному надзору принял Постановление от 01.12.2006 о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ в виде 10 000 руб. штрафа. Посчитав указанное Постановление незаконным, учреждение обжаловало его в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2007 в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе учреждение указало в числе прочего на то, что Отдел нарушил срок привлечения учреждения к административной ответственности, так как правонарушение обнаружено Отделом 21.03.2006, а Постановление принято 01.12.2006.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Суд установил, что в рассматриваемом случае 29.03.2006 Отдел направил в адрес учреждения предписание о выполнении мероприятий по устранению нарушений требований пожарной безопасности жилого дома со сроком исполнения предписания в период с 01.05.2006 по 01.12.2006. Учреждение не устранило нарушения к установленному сроку, поэтому Отдел 27.11.2006 составил протокол об административном правонарушении.

Кассационная инстанция поддержала вывод суда первой инстанции о том, что днем совершения вменяемого учреждению административного правонарушения является день его обнаружения и составления протокола об административном правонарушении (27.11.2006), поскольку в данном случае учреждение было обязано устранить нарушение требований пожарной безопасности в срок, установленный в предписании должностного лица. Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено 01.12.2006, то есть в пределах срока, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27.08.2007 по делу N А82-1852/2007-22).

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Карелия (далее — Управление) в период с 21.11.2007 по 22.11.2007 провело внеплановые мероприятия по контролю за выполнением предпринимателем предписания Государственного пожарного надзора от 06.09.2007 на устранение нарушений требований пожарной безопасности в принадлежащих ему производственных помещениях. В ходе проверки выявлено, что предприниматель эксплуатирует пожароопасный производственный объект без специального разрешения (лицензии). По результатам проверки Управлением составлен акт от 22.11.2007, а также протокол об административном правонарушении от 22.11.2007. Материалы административного дела с заявлением о привлечении предпринимателя к административной ответственности направлены Управлением в арбитражный суд.

Решением от 20.12.2007 Арбитражный суд Республики Карелия отказал в удовлетворении заявления, отметив, что Управление пропустило установленный статьей 4.5 КоАП РФ срок привлечения предпринимателя к административной ответственности.

Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что невыполнение обязанностей продолжается и срок давности привлечения за административное правонарушение начинает исчисляться с даты его обнаружения (22.11.2007) (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.05.2008 по делу N А26-7254/2007).

Инспекция Федеральной налоговой службы по городу Мурманску (далее — Инспекция) провела проверку соблюдения обществом Правил совершения операций с денежными средствами при организации и проведении азартных игр, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2007 N 441 , в принадлежащем обществу казино, в ходе которой выявила нарушение обществом порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, выразившееся в несоблюдении порядка хранения свободных денежных средств, поскольку помещение кассы не оборудовано внутренней дверью с решеткой. По результатам проверки составлены протокол осмотра от 11.02.2008 и протокол от 12.02.2008 об административном правонарушении, на основании которых вынесено Постановление от 05.03.2008 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 15.1 КоАП РФ, в виде наложения штрафа в размере 40 000 руб. Общество обжаловало постановление налогового орган а в судебном порядке.

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 04.05.2008 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2008 решение от 04.05.2008 отменено, Постановление Инспекции от 05.03.2008 признано незаконным и отменено. Апелляционный суд признал незаконным Постановление о привлечении к административной ответственности, поскольку ненадлежащее оборудование кассы в игорном заведении выявлено в ходе иной проверки, по результатам которой был составлен акт от 28.12.2007.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отменил Постановление апелляционного суда и оставил в силе решение суда первой инстанции.

Кассационная инстанция отметила, что совершенное обществом правонарушение относится к длящимся. Из материалов дела следует, что днем его обнаружения является 11.02.2008 (дата составления протокола осмотра), на что указано в протоколе об административном правонарушении от 12.02.2008. Постановление по делу об административном правонарушении было вынесено 05.03.2008, то есть в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Тот факт, что ранее административный орган проверял исполнение обществом требований Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и составил акт от 28.12.2007, в котором указал на несоответствие кассы в игорном заведении единым требованиям по технической укрепленности и оборудованию сигнализацией помещений, не свидетельствует о том, что общество не совершило правонарушение, выявленное в феврале 2008 г.

Из материалов дела следует, что проверяющим зафиксированы конкретные нарушения порядка хранения денежных средств в момент проверки в феврале 2008 г., что свидетельствует о неустранении обществом нарушений, ранее отмеченных в акте от 28.12.2007.

Таким образом, обнаружив 11.02.2008 при проведении проверки факт несоблюдения порядка хранения денежных средств в кассе игорного заведения, налоговый орган правомерно возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении и привлек его к административной ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.10.2008 по делу N А42-1318/2008).

На основании поручения прокурора от 28.01.2008 МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу проведена проверка по вопросам соблюдения обществом требований градостроительного законодательства при осуществлении работ по строительству торгово-выставочного центра, в ходе которой установлено, что проведение обществом работ по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ осуществляется в отсутствие разрешения на строительство. По результатам проверки МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу составлен акт от 28.01.2008. Рассмотрев материалы проверки, прокурор вынес Постановление от 31.01.2008 о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Прокурор в соответствии с положениями статьи 23.1 КоАП РФ обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04.03.2008, оставленным без изменения Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2008, заявленные требования удовлетворены, общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде взыскания 500 000 руб. штрафа.

В кассационной жалобе общество сослалось на истечение на момент вынесения Арбитражным судом Свердловской области решения от 04.03.2008 срока давности привлечения к административной ответственности. По мнению общества, днем обнаружения совершенного им административного правонарушения является 13.11.2007, то есть день, когда начальником Инспекции архитектурно-строительного контроля Главархитектуры Администрации г. Екатеринбурга на основании распоряжения прокурора от 01.11.2007 была проведена первоначальная проверка спорного строящегося объекта, в ходе которой выявлено осуществление строительства объекта капитального строительства без соответствующего разрешения.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа оставил судебные акты без изменения, отметив, что 28.01.2008 проведение проверки по вопросам соблюдения обществом требований градостроительного законодательства осуществлялось МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу. В ходе проведения указанной проверки также выявлено проведение обществом работ по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ в отсутствие разрешения на строительство. Следовательно, именно в этот момент (то есть 28.01.2008) выявлено совершение обществом самостоятельного административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах срок давности привлечения общества к административной ответственности в данном случае необходимо исчислять со дня обнаружения правонарушения, то есть с момента проведения МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу проверки (28.01.2008), в ходе которой выявлено осуществление обществом деятельности по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ без разрешения на строительство.

Следовательно, на момент рассмотрения спора по существу (04.03.2008) предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения общества к административной ответственности не истек (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28.07.2008 N Ф09-5311/08-С1).

Из приведенных примеров следует, что суды исчисляют срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, со дня повторного (последнего) обнаружения административного правонарушения.

Из положений части 2 статьи 4.5 КоАП РФ не следует, что обнаружить длящееся административное правонарушение можно только один раз. КоАП РФ запрещает лишь повторное привлечение к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение (часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ). Однако повторное обнаружение длящегося правонарушения и повторное привлечение к административной ответственности не являются тождественными понятиями.

Таким образом, при повторном выявлении совершения лицом длящегося правонарушения срок давности привлечения этого лица к административной ответственности исчисляется с момента последнего обнаружения административного правонарушения и его фиксации независимо от количества установленных фактов совершения длящегося административного правонарушения.

Возможность повторного привлечения к административной ответственности в случае совершения длящегося правонарушения

Вместе с тем привлечение правонарушителя к административной ответственности не всегда приводит к фактическому прекращению им противоправной деятельности.

В практике не сложилось единого подхода по вопросу о возможности повторного привлечения лица к административной ответственности в случае совершения длящегося правонарушения.

Межрегиональное территориальное управление технологического и экологического надзора Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу (далее — Управление) 05.07.2007 провело проверку по вопросам соблюдения требований законодательства при строительстве многофункционального высотного комплекса («Антей», 3-я очередь), расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. Малышева-Красноармейская, в ходе которой Управлением установлено, что общество осуществляет строительство названного объекта без получения в установленном порядке разрешения на строительство.

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 и частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14.08.2007 требование Управления удовлетворено. Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 и частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2007 решение суда отменено в части привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. В остальной части решение суда оставлено без изменения. Апелляционный суд отменил решение суда в названной части, указав на повторность привлечения общества к административной ответственности за одно и то же правонарушение.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа отменил Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2007 и оставил в силе решение суда первой инстанции.

Кассационный суд отметил, что состав вменяемого обществу административного правонарушения носит характер длящегося. Длящееся правонарушение начинается с момента совершения деяния, связанного с невыполнением обязанностей, и кончается вследствие действия самого правонарушителя, направленного к прекращению правонарушения, или наступления событий, препятствующих его совершению.

Управление 02.02.2007 провело проверку соблюдения обществом требований законодательства при строительстве многофункционального высотного комплекса («Антей», 3-я очередь), в ходе которой выявлен факт осуществления строительства названного объекта без разрешения. В результате указанной проверки общество решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.03.2007 привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Проверка, по результатам которой вынесен обжалуемый судебный акт, проведена Управлением 05.07.2007. Данной проверкой установлено, что общество продолжает осуществлять строительство многофункционального высотного комплекса, не получив в установленном порядке соответствующего разрешения.

В связи с этим суд кассационной инстанции указал, что апелляционный суд неправильно применил часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ, сделав неверный вывод о повторном привлечении общества к административной ответственности, поскольку совершение указанного правонарушения продолжалось и после привлечения общества к административной ответственности решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.03.2007 (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21.01.2008 N Ф09-11343/07-С1).

Таким образом, суд посчитал возможным повторное привлечение правонарушителя к административной ответственности за совершение длящегося правонарушения.

Иная правовая позиция изложена в следующих делах.

Прокуратурой Кировского района Санкт-Петербурга 09.11.2005 проведена проверка принадлежащих обществу АЗС N 21/41 (Санкт-Петербург, ул. Возрождения, д. 36-а) и АЗС «Краснопутиловская» (Санкт-Петербург, ул. Краснопутиловская, д. 46), в ходе которой установлено, что эксплуатация пожароопасных производственных объектов (АЗС) осуществляется обществом без специального разрешения (лицензии), что является нарушением требований пункта 1 статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании). По данному факту 10.11.2005 прокурором Кировского района Санкт-Петербурга в отношении общества возбуждено дело об административном правонарушении на основании части 2 статьи 14.1 КоАП РФ. Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности на основании части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.12.2005, оставленным без изменения Тринадцатым арбитражным апелляционным судом 20.03.2006, общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, и в доход федерального бюджета с него взыскано 40 000 руб. штрафа.

В кассационной жалобе общество заявило в числе прочего о повторности привлечения его к административной ответственности.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отменил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда и прекратил производство по делу.

Суд кассационной инстанции указал, что суды правомерно пришли к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Вместе с тем кассационная коллегия отметила, что правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, относится к категории длящихся. Как следует из материалов дела, прокуратура Кировского района Санкт-Петербурга проводила выездную проверку АЗС, принадлежащих обществу, на основании задания прокуратуры Санкт-Петербурга от 06.10.2005, согласно которому всем районным и приравненным к ним прокурорам поручено в срок до 14.11.2005 провести проверки соблюдения законодательства предприятиями, эксплуатирующими АЗС, а также производящими, хранящими, транспортирующими и реализующими горюче-смазочные материалы.

В рамках этого же задания прокурором Колпинского района Санкт-Петербурга проведена проверка и Постановлением от 09.11.2005 в отношении общества возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в связи с чем прокурор Колпинского района обратился в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности за осуществление деятельности по эксплуатации пожароопасных объектов без лицензии.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.12.2006 по делу, возбужденному по заявлению прокурора Колпинского района, общество привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в виде взыскания 40 000 руб. штрафа. Решение вступило в законную силу.

Таким образом, поскольку и прокуратурой Кировского района Санкт-Петербурга, и прокуратурой Колпинского района Санкт-Петербурга в рамках одного задания и в один и тот же период времени проводились проверки общества на предмет соблюдения законодательства при осуществлении деятельности по эксплуатации пожароопасных объектов, нарушения, выявленные в результате данных проверок и влекущие привлечение к административной ответственности, образуют состав одного длящегося правонарушения.

С учетом положений части 5 статьи 4.1 КоАП РФ кассационная инстанция пришла к выводу, что производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании пункта 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ ввиду наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.06.2006 по делу N А56-54247/2005 ).

Территориальный отдел Госпожнадзора N 9 по Мамонтовскому району Алтайского края провел мероприятия по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации в области пожарной безопасности в помещении, расположенном по адресу: с. Мамонтово, ул. Советская, 17, в котором находятся пилорама и столярный цех, эксплуатируемые обществом. По результатам проверки прокурор Мамонтовского района Алтайского края Постановлением от 16.08.2007 возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ и обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 25.09.2007, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 19.11.2007, прокурору отказано в удовлетворении заявленного требования.

В кассационной жалобе прокурор отмечает, что эксплуатация обществом пожароопасного производственного объекта без лицензии в июле 2006 г. и в августе 2007 г. — это самостоятельные длящиеся правонарушения, совершенные в разные периоды времени одним и тем же юридическим лицом.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа оставил обжалуемые судебные акты без изменения.

Суд первой инстанции установил, что решением Арбитражного суда Алтайского края от 13.07.2006, вступившим в законную силу, общество было привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за эксплуатацию в период с января по июнь 2006 г. без лицензии пожароопасных производственных объектов — пилорамы и столярного цеха, расположенных по адресу: с. Мамонтово, ул. Советская, 17.

Учитывая положения части 5 статьи 4.1 КоАП РФ, кассационная инстанция согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что повторное наложение штрафа за одно и то же правонарушение противоречит принципу недопустимости повторного привлечения к ответственности за совершение одного и того же правонарушения.

В связи с этим суд кассационной инстанции посчитал, что суд обоснованно отказал прокурору в удовлетворении заявленного требования о привлечении общества к административной ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.03.2008 N Ф04-1221/2008(1126-А03-43)).

При решении этого вопроса необходимо учитывать, что КоАП РФ не допускает повторного привлечения к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение (часть 5 статьи 4.1).

Таким образом, если лицо ранее было привлечено к административной ответственности за совершение длящегося административного правонарушения и административный орган при повторной проверке выявил, что лицо не прекратило совершать данное нарушение, то государственный орган в силу части 5 статьи 4.1 КоАП РФ лишен возможности повторно привлечь это лицо к административной ответственности.

При этом следует иметь в виду возможность привлечения лица к административной ответственности по одной из частей статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписаний административных органов об устранении выявленных нарушений законодательства, когда административные органы выносят соответствующие предписания. Невыполнение указанных предписаний образует самостоятельный состав административного правонарушения. При этом указанные правонарушения не относятся к категории длящихся.

Самсонова Л.А., судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.

Гуляев С.Б., помощник судьи Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.

Смотрите еще:

  • Томск покупка дома Продажа домов в Томске этажей 1 , соток 9 , дом блочный , 2016 год канализация, электричество, газ этажей 1 , соток 14 , брусовой отопление, водопровод, канализация, электричество этажей 2 , соток 4 , кирпич , 2016 год отопление, водопровод, канализация, […]
  • Протокол одобрение крупной сделки с заинтересованностью Примерная форма протокола общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью о совершении крупной сделки, в совершении которой имеется заинтересованность (подготовлено экспертами компании "Гарант") Настоящая форма разработана в соответствии с […]
  • Волоколамск регистрация ооо Регистрация предприятий в г. Волоколамск Более 20 ЛЕТ основатели нашей Компании работают в сфере оказания юридических услуг предприятиям и предпринимателям. Данная страница сайта посвящена услугам, связанным с регистрацией предприятий в г. Волоколамск. У нас Вы […]
  • Шатура транспортный проезд г. Шатура, Транспортный проезд, 4 На странице представлены сведения об адресе Транспортный пр-д, дом 4: расположение на карте, индекс дома Информация о расстоянии до ближайших жд платформ и остановок, об учреждениях и организациях, находящихся рядом. Общая информация […]
  • Мировой суд азнакаевского района Мировой суд азнакаевского района 17.08.1964 года рождения, уроженец с. Суюндук Азнакаевского района РТ. Образование . В 1991 году окончил Дагестанский государственный университет г. Махачкалы. Трудовая деятельность. После окончания обучения служил в системе МВД РТ. […]
  • Увеличение уставного капитала сделка Каков порядок увеличения уставного капитала в дочернем ООО? Добрый день! Вопрос следующий - материнское ооо владеет 100% долей в дочернем ооо и планирует увеличить его уставной капитал за счет своих средств (средств материнской компании). В материнской компании 2 […]
  • Военный комиссариат брянской области фокинский район Военкоматы Брянска: адреса и телефоны На данной странице находятся адреса и контактные телефоны военных комиссариатов в Брянске. С помощью данного списка вы можете с легкостью найти интересующий вас ОВК. Для удобства рекомендуем пользоваться специальной картой, на […]
  • Купить дом под снос в ростове-на-дону без посредников Продажа домов без посредников в Ростове-на-Дону Вчера 14:22 | Продажа дома без посредников в Ростове-на-Дону Жилой дом, 30 кв.м., 1 сот. Продажа: кирпичный дом 30 м2. в центре города.Площадь участка 1 сот. Расположение: Ростовская область, Ростов-на-Дону, Восточная […]